*Carlos Cardoso Filho
Nos anos 60 do século XX, o professor Adolfo Wagner já dizia que a expressão “sistema tributário”, em regra, era um eufemismo que se usava para designar o “caos tributário”. Defendia aquele mestre que um sistema tributário deveria implicar, antes de tudo, uma coordenação dos diferentes tributos entre si, bem como com a sistemática econômica vigente.
Naquela época – e até a publicação da Emenda Constitucional nº18 à Constituição de 1946 – o tecido tributário era um claro amontoado de tributos em descoordenação e desarmonia. A tributação incidente sobre o comércio exterior, por exemplo, era manipulada por duas esferas de governo distintas: o imposto de exportação pertencia aos estados, e o imposto de importação ficava a cargo da União.
Somada a essa não-coordenação no que se referia aos tributos entre si, havia notória desarmonia entre o sistema tributário e o sistema econômico em curso no País, na medida em que era gritante a regressividade da tributação, por conta da forte presença dos impostos indiretos e que incidiam em cascata, como era o caso do imposto sobre vendas e consignações e do antigo imposto de consumo.
Se a regressiva e injusta carga tributária brasileira era, em meados do século passado, composta por 45% de impostos indiretos, aqueles que incidem sobre o consumo – 60 anos passados – essa injustiça é bem pior: nossa tributação assenta-se em impostos indiretos em um percentual que monta em 54,9% de tudo que é arrecadado no País, segundo dados do exercício financeiro fechado no ano de 2010, da Secretaria da Receita Federal e do IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.
Sabe-se, pela própria relação visceral que precisa haver entre o econômico e o tributário, que qualquer alteração estrutural na economia implica necessárias modificações na tributação. Nessa comunhão de objetivos econômicos e fiscais parece ter avançado muito pouco o nosso sistema tributário, ao longo de muitas décadas, pois temos uma tributação que não dá atenção à economia e temos uma economia que não dá atenção à tributação, como faces que precisam formar uma mesma moeda, mas que, incongruentemente, possuem diâmetros díspares.
Hoje, ainda se convive com a não observância da efetiva seletividade das alíquotas do ICMS e do IPI de acordo com a essencialidade dos serviços e dos produtos. Ainda existe um CONFAZ que não consegue equacionar os problemas de incidência do ICMS na origem ou no destino e dos créditos gerados nas operações interestaduais. Não há, até aqui, a lei complementar de que trata o art.156, §3º, III da Constituição Federal de 1988, que regule a forma e as condições de como poderão ser concedidos incentivos fiscais relativos ao ISS, mas mesmo assim alguns municípios concedem esses benefícios a pulso e ao arrepio do ordenamento, resultando em “gastos tributários”, no que o professor Ricardo Lobo Torres classificaria como privilégio odioso. E se suporta gravames tributários como a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), que tem todos os sintomas do Imposto de Renda (IR), mas que seu produto fica inteiramente com a União, que, em claro contorno ao ordenamento jurídico, não o partilha com os estados e os municípios.
Somado a essas mazelas relativas à não-sintonia, à descoordenação e à desarmonia entre os tributos constituintes do sistema tributário atual, há o flagrante descompasso desse sistema com a economia do País, pois – na contramão dos modelos de tributação adotados pelos países de economias desenvolvidas – onde a propriedade e a renda são mais adequadamente tributadas, o Brasil vem aumentando muito a tributação sobre o consumo, em claro desatendimento ao Princípio Constitucional da Capacidade Contributiva. O que faz com que a carga tributária maciçamente indireta e abusivamente regressiva onere, proporcionalmente, mais quem ganha menos, pois quem gasta tudo o que recebe para sobreviver é tributado em 100% do que ganha.
O substrato econômico sobre o qual incidirá a tributação de qualquer Estado Nacional é sempre constituído de bases como: renda, patrimônio, produção, folha de salários ou consumo. A escolha e a proporção do uso dessas bases é sempre uma questão de opção de política tributária com vistas no desenvolvimento e na inclusão social. Nesse sentido, os Estados Unidos da América – que sempre representaram um exemplo claro de sociedade de consumo – mostram que optaram por um regramento tributário que vai buscar receitas bem mais expressivamente na renda (51,5%) do que no consumo (14%). Já o México não tributa em nada o patrimônio (0%), por isso mesmo verifica-se ser a daquele país a maior das tributações sobre o consumo (61,8%).
No caso brasileiro, vem se utilizando o sistema tributário como ferramenta de manutenção das desigualdades e de concentração de riquezas nas mãos de poucos, pois a carga tributária do País é bastante apoiada no consumo (54,9%) e na folha de salários (24.6%). O que sacrifica mais os que menos podem contribuir e eleva sobremaneira o custo da mão-de-obra, dificultando a geração de empregos e incentivando a informalidade.
O Brasil, embora ocupe lugar de destaque entre as 10 (dez) maiores economias do mundo, amarga, também a colocação de estar entre as 10 (dez) maiores concentrações de riquezas do planeta. Para a manutenção dessa concentração injusta de riquezas, colabora fortemente o sistema tributário brasileiro, que tem agravado o ônus fiscal dos mais pobres, em alívio dos mais ricos, a partir de um modelo que vai buscar os recursos públicos fortemente nos impostos indiretos que incidem sobre o consumo e não facilitam a consecução dos objetivos de justiça distributiva almejados pelo Princípio da Capacidade Contributiva.
Diante desse cenário de desencontros intrínsecos no âmbito do sistema tributário nacional e do descolamento desse mesmo sistema quanto à economia inclusiva que pretende realizar o País, conforme se gravou na Carta Política de 1988, uma reforma tributária nos moldes tradicionais parece ser insuficiente. O desconforto, a indignação e o inconformismo remetem-nos, naturalmente, à superação dessa realidade, a partir da mudança de paradigmas. É preciso não se concentrar apenas na análise do que existe (o já posto), mais sim nas alternativas possíveis ao que existe (nas possibilidades).
Nessa visão de necessidade de adoção de novos paradigmas para a estruturação de um novo sistema tributário nacional, faz-se imprescindível saí-se para além dos modelos já consagrados pela doutrina de um olho só, e dos argumentos presentes nas discussões e nos debates acerca do tema como: quem fica com a maior parte do produto da arrecadação? Quem paga menos tributo? E se o pacto federativo é ou não ameaçado quando se trata, por exemplo, do aspecto espacial do fato gerador do ICMS, na eterna pendenga de ser o imposto devido no estado de origem ou de destino? Um debate novo precisa ser iniciado, e temas mais significativos e urgentes não faltam.
Uma nova tributação nacional parece não poder fazer vista grossa, pelo contrário, precisa se comprometer firmemente com questões e dificuldades ligadas: à preservação do meio ambiente; às cidades que não devem continuar a ser o lugar moderno de se sofrer coletivamente; à segurança alimentar da população; ao combate ao trabalho infantil, escravo ou semi-escravo; e à efetiva distribuição de rendas e riquezas que inclua e dignifique.
Na seara ambiental, empresas multinacionais detêm o direito de desmatar 12 milhões de hectares da Floresta Amazônica, tudo isso em plena discussão e aprovação do código florestal brasileiro. Veículos como “caminhonetes urbanas” e esportivos de maior porte continuam queimando o óleo diesel que polui mais e é subsidiado pela sociedade para atender, precipuamente, ao transporte de passageiros e cargas (ônibus e caminhões), ou seja, quem usa carros menores movidos a gasolina ou a álcool custeia os subsídios (preços mais baratos do óleo diesel, por ser menos tributado) dos que usam esses carros maiores e caminhonetes esportivos nas vias urbanas, muitas vezes, por puro deleite ou statussocial, e que ocupam mais espaço nas vias e poluem muito mais o meio ambiente.
No espaço urbano, a marcha indiscriminada da verticalização das cidades esquenta as moradias por falta de circulação de ventos, sobrecarrega os sistemas de fornecimento de água e de coleta de dejetos sólidos e líquidos, bem como paralisa as vias públicas em engarrafamentos que tornam o trânsito e seus ruídos característicos insuportáveis. Indústrias e grandes empreendimentos comerciais, por sua vez, modificam os arranjos produtivos e atraem uma população que demanda serviços públicos de: saúde, educação, transporte, segurança, etc., sem que o poder público conte com as receitas tributárias que seriam naturalmente geradas não fossem os incentivos e os privilégios fiscais que são concedidos quase sempre indiscriminadamente e inconseqüentemente.
Quanto à segurança alimentar, apenas a área coberta com plantação de soja no Brasil seria suficiente para alimentar 45 milhões de pessoas caso fossem plantados feijão ou milho, por exemplo. Não há adequados apoio, benefícios e incentivos à pesca, mesmo possuindo o País uma linha contínua de Costa Atlântica de 8.000 km de extensão.
Na área da exploração do trabalho humano, há transnacionais e joint ventures que produzem artigos que chegam aos quatro cantos do mundo, inclusive ao Brasil, em meio à “globalização da produção”, explorando o trabalhador da forma mais desumana possível. Só na Índia, há 18 milhões de crianças que trabalham em regime de cativeiro para essas empresas que espalham seus produtos mundo a fora, por “administrarem preços competitivos”.
Quanto à distribuição de riquezas e à inclusão social, a industrialização não respondeu às perguntas que o mundo se fazia momentos antes de sua alavancada, nem foi a panacéia para os problemas ligados ao bem-estar e à melhor qualidade de vida das populações. Apenas atenderá ideologicamente e superficialmente às expectativas de desenvolvimento e progresso, se vista sob o ângulo do crescimento do PIB, que não quer dizer diretamente melhores condições de vida à grande massa populacional. Há a clara sensação de estarmos apenas aperfeiçoando nossas funções de serviçais, pois, passados 5 séculos, continuamos a servir a metrópole. O pacto colonial português (ou também chamado de exclusivo comercial metropolitano) se nos mostra, apenas, com novas vestes. É só compararmos nosso PIB per capita com o número de famílias que figuram abaixo da linha da pobreza. A quem tem efetivamente aproveitado essa economia?
Embora o Brasil possua recursos naturais e humanos, o que entendemos como desenvolvimento parece-nos somente um novo modo de continuarmos existindo a serviço das necessidades alheias. O que fazemos aqui não aproveita como deveria aproveitar ao nosso povo, porque os ricos que adquirem o que produzimos ou distribuímos ganham muito mais comprando do que nós ganhamos vendendo. Nem os tributos – indispensáveis ao atendimento das demandas que se amontoam – nos permitem cobrar sob o falacioso argumento da “competitividade” que se presta, isso sim, a reproduzir as desigualdades, encobertas pelo verniz de um Direito que, mal empregado, disfarça a dominação e acomoda e conforta os explorados.
Frente a todos esses elementos da realidade que nos intriga, nos desafia e nos mobiliza, parece chegado o momento de se mudar o foco de visão para não trazer fixa na retina a imagem única que o pensamento uniforme insiste em nos convencer ser só ele o possível e o melhor. Antoinne de Saint-Exupéry, em Terra dos Homens, lembra-nos que o avião nos permitiu descobrir visualmente a verdadeira fisionomia da Terra. Diz aquele autor que é exatamente no instante da primeira olhada que se dá através da janela do avião, no primeiro vôo que se faz, que deixamos de ser enganados pela sensação de plano que as estradas nos dão. No campo tributário, precisamos voar um pouco mais alto para sairmos da faixa das nuvens de conservadorismo e mesmismo.
Nesse contexto, muito mais que uma reforma tributária que discuta qual ente federado vai arrecadar mais ou menos e que ramo empresarial vai ter mais ou menos vantagens fiscais, parece urgente a adoção de uma nova sistemática de fixação de fatos geradores, de bases de cálculos e de alíquotas que busquem cuidar – incentivando ou inibindo – a propriedade, a produção e o consumo de modo a priorizar e fazer firmar os objetivos, as garantias e os valores maiores que pactuamos como sociedade, escrevemos no texto constitucional e que ainda não conseguimos concretizar na prática. Assim, os problemas que afetam difusamente a sociedade, conforme se tratou até aqui, poderão ver solução por meio de uma intervenção tributária inovadora e comprometida com as mudanças necessárias a uma vida melhor em um ambiente mais saudável e humanizado.
Há de existir a possibilidade de se levar a efeito políticas de incentivos fiscais a fim de diminuir as desigualdades regionais, e tal previsão tem assento na Constituição Federal de 1988, mais precisa ser interpretada e aplicada à luz dos demais princípios tributários, principalmente, o da Capacidade Contributiva. Caso contrário, multiplicar-se-ão os casos em que os que mais podem pagar são os que menos pagam tributos. Da mesma forma que a música não é simplesmente um conjunto desarrumado de notas musicais, mas sim a perfeita harmonia entre essas mesmas notas, a justiça fiscal não é apenas um conjunto emaranhado de princípios tributários, mas sim a interpretação e a aplicação com harmonia de todos esses princípios.
Por seu turno, o papel dos agentes públicos incumbidos da tarefa de fiscalizar o cumprimento da legislação tributária e coibir a sonegação precisa ir além da aplicação fria da norma e do cumprimento restrito das atribuições do cargo que ocupam: o que se tem feito para exigir que a Administração Tributária seja exercida por servidor de carreira (servidor investido no serviço público para cargo de provimento efetivo e não comissionado), conforme determina o art.37, XXII da Constituição Federal? Como agem os servidores fazendários de carreira frente ao descaso dos governantes e à precarização, à insuficiência e à obsolescência das máquinas administrativas tributárias? O que pensam os quadros fazendários municipais diante de notícias, como a que foi veiculada semana passada nos jornais de grande circulação em Pernambuco, que mostram o quanto irão arrecadar (batendo recordes) os municípios que adotam o Índice de Preços ao Consumidor – Amplo (IPCA) como atualizador da base de cálculo do IPTU, quando se sabe que a valorização dos imóveis não guarda relação econômica direta com a cesta de preços que o IBGE utiliza para medir o IPCA que se presta a definir as metas da inflação do período?
Embora consciente dos perigos que corre todo aquele que se arrisca a pensar e a dizer o que pensa, meu atrevimento em abrir essa reflexão acerca da imprescindível mudança de paradigmas para uma tributação realizadora e inovadora e não apenas reprodutora e conservadora ganhou coragem e força na inquietude de saber que, se não há como mexer no passado, é possível sermos operários, no presente, da obra que sonhamos erguida no futuro. Somos sempre, de uma forma ou de outra, parte do problema e da solução. A questão central é a de se saber a serviço de que enfileiraremos nossas energias neste fronte de batalha.
No ensinamento de Boaventura de Souza Santos, há alguns que, por acharem que não têm de tomar partido, deixaram de se preocupar com as respostas e, sequer, visualizam as perguntas, criticando severamente quem com essas questões se preocupa. Respeitemos esses, mas não nos contaminemos com o ensurdecedor silêncio do crescente conformismo que eles fomentam. Precisa-se cada vez mais de servidores públicos e cada vez menos de “barnabés”.
Passei os últimos 4 ou 5 meses tentando uma idéia, um esboço, uma minuta de projeto de “reforma tributária que garantisse um sistema tributário mais justo”. Quanta pretensão, quão pouca visão essa minha. Só agora atinei que, andando pelo caminho já pronto, só se consegue chegar aonde já se chegou antes, porque reformar uma tributação mantendo vivas suas bases que já se revelam frágeis e ameaçadas é o mesmo que se tentar reformar um prédio cuja estrutura de sustentação já dá sinais de instabilidade e insegurança.
É preciso procurar o novo no desconhecido. Faz-se imperioso considerarem-se todos os problemas que afetam a vida e todas as possíveis frentes de soluções desses problemas, quando do momento de se reestruturar o sistema tributário nacional, pois já se sabe, de há muito, que tributo é: cidadania, saúde, educação, segurança, transporte, seguridade, habitação, emprego, produção, consumo, renda e possibilidade de empreendedorismo e de desenvolvimento. Há muito que se explorar das potencialidades extra-fiscais dos impostos sem se prejudicar a arrecadação. É possível garantir a receita pública e cuidar da vida e do planeta ao mesmo tempo, tudo é uma questão de incentivar ou inibir por meio da tributação.
De início, quando abandonei o pequeno arrazoado de idéias, artigos, parágrafos, incisos, alíneas, números, cálculos, tabelas e simulações que havia desenvolvido acerca do projeto de reforma tributária que vinha – atrevidamente e entorpecido pelas amarras do pensamento “normal” – elaborando há 4 ou 5 meses, não nego que senti um misto de medo e desânimo. Para minha sorte, justamente nesse dia, encontrava-me na Serra das Porteiras (Município de Arcoverde-PE), onde nasce o rio Ipojuca. Diante daquele espetáculo contemplativo, notei que aquela nascente não se assustava, não desanimava e nem parava de fornecer água, mesmo sabendo-se fina e de pequena vazão, bem como não se desesperava com a enorme responsabilidade de saciar a sede de muita gente à frente, pois tem ela fé na colaboração da natureza que colocará, terreno abaixo, mais fontes que farão de um simples fio d’água um caudaloso rio.
Aqui – por meio da imperfeição dessas linhas se comparadas à perfeita e bela lição que nos dá a nascente do rio Ipojuca – apenas tenta-se uma gota de contribuição, novos paradigmas para reflexão e construção de um sistema tributário que possa ser novo de verdade. Para que não se promova uma reforma tributária que acomode os interesses sem resolver os problemas.
*Auditor Tributário do Fisco Municipal do Ipojuca-PE e Presidente da Associação Pernambucana dos Fiscos Municipais – APEFISCO
